Warum der Flughafenbau kein Fall für die Beihilfeaufsicht ist

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Flughäfen schaffen Arbeitsplätze und ziehen Industrie- und Dienstleistungsunternehmen an. Aus diesem Grund haben Städte, Länder und Gemeinden ein großes Interesse daran, diese „Motoren“ regionaler Entwicklung finanziell zu fördern – direkt oder durch zinsgünstige Kredite. Das kann jedoch dem Verbot staatlicher Beihilfen (Art. 107 I AEUV) widersprechen und muss jedenfalls notifiziert und von der EU-Kommission genehmigt werden.

Das sieht jedenfalls die EU-Kommission in ihren 2005 beschlossenen Leitlinien vor. Doch jetzt kommt Bewegung in die Sache. Die Kommission will die Leitlinien überarbeiten. Sie wäre gut beraten, zu der alten, vor 2005 geltenden Regelung zurückzukehren.

Im Vorgänger der jetzigen Leitlinien, der Mitteilung von 1994, vertrat die Europäische Kommission nämlich noch den Ansatz, dass die Finanzierung von Flughafeninfrastruktur als allgemeine wirtschaftspolitische Maßnahme aus der Beihilfenkontrolle auszuklammern sei. An dieses Credo hielt sich die Europäische Kommission jedoch nur vorübergehend, denn schon bald ließ sie in ihrer Entscheidungspraxis erkennen, dass sie im Hinblick auf die zunehmende wirtschaftliche Bedeutung von Flughäfen Infrastruktursubventionen regelmäßigen Kontrollverfahren unterziehen wolle.

Nach einer ersten gerichtlichen Bestätigung dieser Praxis durch das EuG und den EuGH in der Sache Aéroports de Paris , wurde die völlige Abkehr von den Leitlinien von 1994 durch die in Folge der Ryanair/Charleroi-Entscheidung ergangene Mitteilung der Kommission vom 9. Dezember 2005 endgültig besiegelt.

Jetzt gehen die Leitlinien explizit davon aus, dass jeder Flughafenbetreiber grundsätzlich eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt und dass das europäische Beihilfenrecht nun zusätzlich auch für den Bau und Ausbau von Flughafeninfrastruktur gelten soll. Damit unterfällt eine Vielzahl von Maßnahmen zur Unterstützung bestimmter Flughäfen, die eigentlich der regionalen Entwicklung dienen, der Beihilfenkontrolle. Aus unserer Sicht ist dies eine problematische Entwicklung.

Entgegen der Ansicht der Europäischen Kommission und der Unionsgerichte sind Flughafenbetreiber nicht als Unternehmen im beihilferechtlichen Sinn anzusehen. Durch die Errichtung von Flughafeninfrastruktur wird weder ein Gut noch eine Dienstleistung auf einem Markt angeboten – ebenso wenig wie beim Bau einer Straße. Erst beim Betrieb der Flughafeninfrastruktur kann von einem Unternehmen in diesem Sinn die Rede sein.

Nach dem herrschenden funktionalen Unternehmensbegriff ist bei der Einordnung einer Tätigkeit als wirtschaftlich oder nicht-wirtschaftlich aber ausschließlich auf die konkrete in Frage stehende Tätigkeit abzustellen. Deshalb kann auch, anders als von der Europäischen Kommiss…