Der Griff nach dem Plebiszit – vorerst gescheitert

Anmerkung zur Entscheidung des BayVerfGH v. 21.11.2016 – Vf. 15-VIII-14 und Vf. 8-VIII-15

von Prof. Dr. Hermann K. Heußner, Hochschule Osnabrück

Der BayVerfG hat mit seiner Entscheidung vom 21.11.2016 eine Grundsatzentscheidung getroffen, die weit über Bayern hinaus Bedeutung hat. Danach dürfen Regierung und/ oder Parlament sog. „konsultative Volksbefragungen“ nur ansetzen, wenn dieses Instrument in der Verfassung vorgesehen ist. Die Regierungsmehrheit kann sich also nicht in Form von Plebisziten, d.h. „von oben“ ausgelöster Urnengänge, weitere Machtinstrumente zulegen.

1. Die Entscheidung des BayVerfGH erklärt Art. 88a des Bayerischen Landeswahlgesetzes (LWG) für verfassungswidrig und nichtig. Durch Art. 88a LWG wollte die CSU mit einfacher Parlamentsmehrheit konsultative Volksbefragungen im Bereich der Exekutive einführen. Diese sollten über Vorhaben mit landesweiter Bedeutung anberaumt werden, wenn Landtag und Staatsregierung dies übereinstimmend beschließen. Das Ergebnis wäre rechtlich nicht bindend gewesen.

2. Es ist umstritten, ob rechtlich nicht bindende Volksbefragungen ohne Verfassungsänderung zulässig sind.[1] Die Entscheidung vom 21.11.2016 gibt darauf erstmals eine gerichtliche Antwort. Das BVerfG hatte 1958 lediglich festgestellt, dass das Volk im Rahmen konsultativer Volksbefragungen als Staatsorgan an der Staatswillensbildung mitwirkt.[2] Es hatte jedoch die Frage dahinstehen lassen, ob zur Einführung eine Verfassungsänderung notwendig ist (vgl. BayVerfGH v. 21.11.2016, Rn. 94-98)[3].

3. Ob einfachgesetzlich eingeführte Volksbefragungen gegen einen Vorbehalt der Verfassung verstoßen, lässt der BayVerfGH offen (Rn. 100). Er stellt für Bayern aber fest, dass die Formen der Staatswillensbildung des Volkes abschließend in Art. 7 Abs. 2 BV aufgeführt sind (LS 2, Rn. 99-112). Dass für die Staatsebene neben Wahlen lediglich Volksbegehren und Volksentscheid in Art. 7 Abs. BV genannt und in Art ...

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