EU-Freizügigkeit als rechtliche Konstruktion – nicht als soziale Imagination

von Daniel Thym

Die Währungsunion zeigt, dass auf EU-Ebene bisweilen ein Projekt realisiert wird, bei dem nicht alle Eventualitäten bedacht wurden. Im Fall des Euro offenbarte die Krise vertragliche Lücken im Bereich der Wirtschafts- und Haushaltspolitik, die von den politischen Akteuren mit neuen Ansätzen gefüllt werden mussten. Bei der Unionsbürgerschaft sind die vertraglichen Ungewissheiten weniger dramatisch, aber dennoch vorhanden – und zwar speziell beim Sozialleistungsanspruch von Personen, die nicht arbeiten. Diese Lücke hatte der Gerichtshof im Dano-Urteil zu füllen und er entscheidet sich für einen überraschend konventionellen Zugriff, der die Unionsbürgerschaft nicht länger als Projektionsfläche für gesellschaftliche und politische Vorstellungen vom guten Leben nutzt.

EuGH als Techniker des Rechts

Ein Blick in die Entstehung der Freizügigkeits-Richtlinie zeigt, dass klare rechtliche Vorgaben fehlen. Ursprünglich hatte die Kommission ausdrücklich regeln wollen, dass Unionsbürger, die nicht arbeiten, in den ersten fünf Jahren keine Sozialhilfe erhalten (Art. 21 Abs. 2), verzichtete hierauf jedoch, nachdem der EuGH eine vergleichbare Richtlinienbestimmung für Studierende im Grzelczyk-Urteil unter Rückgriff auf den EU-Vertrag ausgehebelt hatte. Stattdessen wurde in der heute gültigen Freizügigkeits-Richtlinie, das vertragliche Diskriminierungsverbot wiederholt. Anders formuliert: Es fehlt auf EU-Ebene bis heute eine positive politische Verständigung über die Rechte von Unionsbürgern, die nicht arbeiten. Die Politik überweist die Verantwortung dem EuGH.

Dieser nutzt den ihm übertragenen Spielraum wiederholt für progressive Entscheidungen. Urteile wie Grzelczyk, Martínez Sala, Collins, Trojani, Bidar, Prinz und auch Ruiz Zambrano begründen die ambitionierteste und wohl auch schillerndste EuGH-Rechtsprechungslinie der letzten Jahre ...

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